范昉

　　10月23日《宁波日报》“法治中国”宁波实践系列报道提到：21世纪初宁波率先推出一把手“五个不直接分管”的制度，即不直接分管财务、人事、工程建设、行政审批、物资及服务采购，为权力扎起了一道制度的栅栏。这项制度最早是江东区从2004年开始实行的，获得市纪委工作创新奖，并在全市推而广之。笔者曾到江东区了解，这项制度刚出台时，颇多争议。经过几年实践，大家充分认识到一把手“权力收敛”(五个不直接分管)，是对一把手权力运行进行科学规范和有效监督，适当分解一把手的权力，使之有所制约，从而更好地发挥党委集体领导的作用。

　　党的十八届四中全会公报指出：“强化对行政权力的制约和监督，完善纠错和问责机制。”专家解读认为：关键是制约一把手的权力。宁波一把手“五个不直接分管”的实践，充分显示了一把手“权力收敛”的意义。

　　从制度上消解了一把手权力过于集中的弊端。许多专家、学者指出，权力过于集中在一把手手里，应视为制度缺陷，主张对一把手的权力进行分解制约。如果我们对诸如“个人说了算”、“越过程序、临时动议”、“卖官现象”等进行深度分析，就能得出结论：这些正是权力过于集中、权力失去制衡造成的。要消除这些弊端，就要用制度规范一把手权力运行，对一把手权力进行适当分解制约。

　　破解了加强对一把手监督的难题。由于一把手权力过于集中，导致对一把手难以监督。从理论上说，权力具有公共性，公共权力在本质上是人民赋予的，一把手也只是公共权力的一个具体实施者，公权必须接受监督。同时，权力又具有垄断性，一旦失去监督和制约，产生的危害很大很深。而实际的情形是，一把手的权力往往失去监督，有多少一把手犯错误，栽在“权力过于集中”手里。一把手直接管钱、管人、管物、管项目、管审批，别人就很难监督，监督措施就会是软弱无力的甚至是无效的。一把手不直接分管这些，就可以监督分管者，并且运用集体领导的力量，进行纠错和问责。

　　是对一把手的信任和爱护。有人曾认为，“不直接分管”，是不是剥夺了一把手的权力，是对一把手不信任？事实上，这话应该反过来说。首先，“不直接分管”，丝毫没有改变一把手作为第一责任人的位置。一把手不直接审批和分管，但仍处于把关、监督的位置。其次，还要分清一个界限：在制度设计上，必须从防范出发；具体到干部个人，信任是前提。如果说对一把手不信任，又如何解释赋予一把手的权力和责任？再次，这更是出于对一把手的爱护，“不直接分管”涉及的范围，是一把手“出事率”高发的领域。事先防范，正是保护和爱护一把手的体现。

　　从领导艺术而言也是精彩的一笔。有人说，当一把手，又是第一责任人，又是普通一票；又是议题的初拟者，又是最后一道防线，真不好当。而适度的“权力收敛”，正是一种很高的领导艺术。很多事情，都要一把手去直接审批和分管，就把自己置于矛盾的一方、矛盾的焦点上，没有退路了。“不直接分管”，就使自己处在一个超脱、协调、把关、监督和驾驭全局的位置上，有利于加强集体领导。一把手在具体事务上超脱一些，可以多一些时间和精力进行战略思维，多接触基层和群众，更好地履行一把手的职责。

　　一把手“权力收敛”更是对依法确权、限权、制权的制度贡献。针对一把手存在的“一言堂”、“一支笔”问题，通过制度限权，从而达到决策权、执行权、监督权适当分解和平衡。这对完善党内监督制度建设具有示范意义，是科学规范一把手权力运行的制度创新，是“把权力关进制度笼子里”的有效探索。大家反映，这项制度是一个带有基础性、根本性的制度，既便于操作，又非常管用。