朱恒顺

一个普通的房地产项目，利润可能以千万计，100万元的罚款能否让其有所畏惧进而停止违法行为，值得怀疑。要从根本上遏制违规拆毁文物的乱象，最重要的还是要管好行政机关，完善许可程序。

国家文物局起草的《文物保护法修订草案（送审稿）》，日前在中国政府法制信息网公开征求意见。征求意见稿明确，擅自迁移、拆除不可移动文物的，将面临最高100万元的罚款。据分析，打着“维修性拆除”“原址重建”名义违规拆除文物建筑的乱象，今后有望得到遏制。

文物承载着民族的历史记忆，是今人与祖先进行对话的载体。违规拆除、破坏文物是对历史记忆的恶意抹杀，往往会造成无法弥补的损失。可是，文物特别是不可移动文物的保护，却往往和地方经济发展存在着某种矛盾，在城市建设、工程建设中擅自迁移、拆除甚至毁坏不可移动文物的现象屡禁不绝。2012年全国人大常委会文物保护法执法检查报告显示，在文保单位保护范围擅自施工、违规拆除文物、不履行报批手续强行施工等现象在许多地方都比较普遍，而违法行为的普遍性与违法成本偏低有一定的关系。从这个角度上讲，此次修法，大幅提高了此类违法行为的处罚额度，是有积极意义的。

同时，也要认识到，引发文物私拆乱迁的，往往是政府主导或审批的城市建设和大中型工程建设。在现行的文物保护法已经设定了多项事前审批程序的情况下，施工单位仍能冲破重重“关卡”，获得施工许可，说明了其“能量”非凡。一个普通的房地产项目，投资就可能达数亿，利润可能以千万计，100万元的罚款能否让其有所畏惧进而停止违法行为，值得怀疑，更何况动辄涉及数百亿资金、打着政府重点工程幌子的大型建设项目。

因此，要从根本上遏制违规拆毁文物的乱象，最重要的还是要管好行政机关，完善许可程序。比如，要在法律中明确规定原址保护原则，建设工程选址应当避开不可移动文物，因特殊情况不能避开的，要有具体、可行的原址保护措施，没有相应措施的，规划部门一律不予许可。再比如，要增加大中型基本建设项目规划的前置审批，凡是建设项目可能涉及不可移动文物迁移或可能对不可移动文物造成影响的，规划许可部门应在批准前征求文保单位的意见，文保部门应在广泛征求意见的基础上提出建议，文保部门建议修改规划的，建设单位应按照文保单位的要求修改规划。要增强许可程序的透明度和科学性，比如省级政府审批迁移或者拆除文物的申请时，要经过专家论证、向社会公示等环节后，方可作出许可决定，未经法定程序，不得作出许可决定。同时，要完善行政许可责任追究机制，对不依法认真履行审批职责导致文物破坏的，要追究审批机关负责人和直接责任人的责任，必要时要追究刑事责任，让其不敢违法许可，也让“公关者”望而却步。而对于未经法定程序违规施工的单位，可以考虑在一定时间内降低其资质甚至取消其投标竞标资格，这比罚款更有震慑力。

另外，当前文物认定标准仍然缺乏、非国有文物所有权人权利补偿机制不健全等因素，也是导致一些古建筑和文物被擅自拆除或破坏的重要原因，这些问题在修法时也应一并考虑。