郭敬波

　　近日，针对骚扰电话猖獗的现象，海曙区检察院出手整治，向宁波通信管理局发出了检察建议，限期两个月整改，如果其未能在限期内整改，最终可能要被正式起诉(7月27日中国之声《新闻纵横》)。

　　我国是一个具有强大行政管理体制的国家，九百六十万平方公里、三百六十行、近十四亿人口，无不处于强大而严密的行政管理体制之下,行政管理体制可以说是全方位、全覆盖。

　　那为什么还会有公益诉讼呢？套用鲁迅的一句话来解释，就是——这世界本没有公益诉讼，该管的事情老是没人管，也就有了公益诉讼。每一起公益诉讼的背后，必然对应着某个行政管理部门的失职、不作为。

　　任何“公益”都是成千上万个“私益”构成，比如骚扰电话，试问哪个人没有遇到过，但我们又能做点什么来“维护自身合法权益”呢？告骚扰者侵权？不是不可以，但诉讼成本太高。

　　可提起公益诉讼的主体很多，社会团体、个人也可以提起，比如前不久某大学生起诉哈尔滨市铁路局要求普通列车全面禁烟，还有近几年频频出现的针对环境污染的诉讼等，就是典型的公益诉讼。

　　但公民参与公益诉讼，毕竟势单力薄，耗时耗力，是个人难以承受之重。即便扩大到社会公益组织，亦是如此。一场官司打下来，入不敷出，捡了芝麻丢了西瓜，忍气吞声也就成了一种理性选择，这在一定程度上助长了违法行为的猖獗。

　　当公民的私益无法与违法行为抗衡，而管理部门又失于管理时，势必需要一个公权力部门站出来代表大家维权。因此，党的十八届四中全会首次提出建立检察机关提起公益诉讼制度，新修改的民事诉讼法、行政诉讼法也对检察机关提起公益诉讼作出了明确规定。这让我国对涉及危害社会公共利益的行为，纳入了以国家行政管理体制为基础、以检察监督为补充的“双层处置模式”。近几年，相继有江苏、宁夏、山东等地检察机关提起过保护烈士名誉等民事公益诉讼，这么做不但保障了社会公益，还促进了社会道德，一举多得。

　　检察机关提起行政公益诉讼，实际上扮演着双重角色，一方面它是行政诉讼的原告，另一方面也是被告行政机关的法律监督机关，当行政机关不依法履行法定职责时，检察机关在进行法律监督的同时，及时补位。

　　公益诉讼所涉及的问题，大多是“民生痛点”问题，比如环境污染、食品药品安全、消费权益保护等，一些已经不仅仅是法律权益之争，而关乎立国之本、执政之基。依法向人民法院提起行政公益诉讼，使违法的个人与社会组织受到谴责和处理，才能重树公众对政府管理能力的信心。

　　但公益诉讼毕竟是新生事物，何为“公共利益”，其受损的性质和程度如何界定，还有一定的探讨空间。比如电话骚扰问题，在过去就很少有进入公益诉讼的。可喜的是，这几年司法机关对“公共利益”的认定变得越来越宽泛。

　　当然，话说回来，不管是社会团体、个人还是检察机关提起的公益诉讼，都无法代替行政机关的管理职责，并且公益诉讼过多，还会把大量属于行政管理的事项推向司法“最后一道防线”。

　　在本起事件中，海曙区检察院先向宁波通信管理局发出检察建议是比较合理的。这不是“给面子”或者“先礼后兵”的问题，因为公益诉讼的价值不在于“诉讼”，而在于维护行政执法的公正性和行政管理秩序，防止市场和政府在某项公益权保护上双重失灵，以协商的态度去帮助行政管理部门推进工作。

　　对行政机关来说，就不能用“你去法院告吧”来搪塞自己的不作为，该你管的不管、管了但没有管好，都是行政失职、渎职行为。如前所述，每一起公益诉讼的背后，必然对应着某个行政管理部门的不作为，所以地方政府有必要把是否被提起公益诉讼纳入相关部门及其领导的绩效考核事项。

　　因为涉及公益，涉及国计民生，所以公益诉讼应优于其他诉讼。比如应当允许检察机关对已经入罪或者刑事诉讼中的案件优先提起公益诉讼；对社会团体、个人提起公益诉讼的，如果发现行政管理部门存在失职，检察机关可同时提起行政公益诉讼，甚至由相关部门启动渎职追责程序。

　　尽管法律在不断完善，但老实说，这几年在食品药品安全、环境保护等领域的问题还是屡有发生，教训沉痛。公益无小事，保护好公益，就是保护好每一个普通老百姓的切身利益。